Игор Разкладай: „Получи се добро съчетание на точните хора в точния момент“

Игор Разкладай (вдясно)

Експертът от Киевския „Център за Демокрация“ (Centre for Democracy/CEDEM) разказва защо и как Украйна ратифицира първия обвързващ международен договор относно достъпа до информация – Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи*.

Разговора води Диана Банчева, ПДИ

-      Игор, поздравления за Украйна – десетата страна, ратифицирала Конвенцията, коeто позволява влизането й в сила. Каква е тайната на украинския успех?

Когато проследим кой ратифицира Конвенцията, виждаме два типа държави: или бивши съветски страни с лоши исторически традиции на държавна цензура и монопол над истината, или страни със силно наследство на отвореност като Швеция, Норвегия, Финландия. Много други държави все още обмислят ратификацията, защото не разбират ползите. Затова и ние от Центъра за демокрация решихме да „тласнем“ този процес. Украйна всъщност прилага 90% от разпоредбите на Конвенцията чрез украинския Закон за достъп до обществена информация, приет през 2011, но независимостта на властите все още стои като проблем. Към момента омбудсманът е институцията, която упражнява независим и ефективен контрол над достъпа до обществена информация, но тя няма нужните персонал и правомощия. Затова се надяваме да бъде създаден нов независим орган, но това е въпрос, свързан с промяна на Конституцията. В Украйна създаването на независим орган на власт е трудно и това е може би най-големият ни проблем. 

-      Кои са основните стъпки, които предприехте за ратификацията на документа?

Ние започнахме застъпническата кампания през 2016, а две години по-късно Украйна подписа. Положихме усилия ратификацията да мине на парламентарно гласуване, но бяхме блокирани, заради липсата на подкрепа от една малка политическа фракция. Тогава разбрахме, че някои политици са срещу Конвенцията, заради предполагаемите им връзки със собственици на заводи, енергокомпании и едри бизнеси, някои от които не искат да бъдат прозрачни, тъй като немалко от делата за достъп до информация са свързани с екология, например. 

През 2019 помолихме новоизбрания парламент да започне отново процеса по ратификация. Парламентът изпрати писмо до Министерството на външните работи, което изпрати писмо до Министерство на правосъдието… доста дълга и бюрократична процедура. После президентът представи проектозакона пред парламента, проектозаконът мина бързо през парламентарните комисии и беше гласуван с конституционно мнозинство. Това ни изненада – знаехме, че 226 депутати подкрепят ратификацията (нужният минимум), а гласовете „за“ в крайна сметка се оказаха 305. 

-       Каква ще е следващата ви стъпка?

Да видим как ще се развие законопроектът, който изпратихме за подпис до президента (Бел. ред.: законът е приет на 10 юни, в сила от 11 юни т.г.), след което ще бъде препратен на Министерството на външните работи, а завършекът е формалната процедура, при която ратификационните документи се изпращат до Страсбург. Само след тези три стъпки може да бъде задействана тримесечната процедура, която да доведе до влизането в сила на Конвенцията за всички подписали я държави. По наша оценка това ще се случи може би между септември и ноември.

 

-       Казахте, че процедурата е започнала през 2016, две години преди Украйна да подпише Конвенцията?

 

Правихме опити още около 2012, две години след като Конвенцията бе приета и подписана от Съвета на министрите. С колегите от Центъра за демокрация апелирахме за приемането и подписването ѝ, но никой не се интересуваше от темата. Едва през 2016, когато Дейвид Голдбърг^[1] ни подтикна да опитаме пак, се свързахме отново с Министерство на правосъдието. За късмет заместник-министърът лично се зае с преминаването през тягостните процедури, включващи разпращане на становища до десет министерства и събиране на мнения от тях.

 

-       А после отне още две години, докато се стигне до ратификация?

Да. Миналата година бе изборна и нямаше шанс проектозаконът да мине. Първият път през 2018 не се получи и за нас това бе шок, защото имахме добри контакти с много народни представители, част от които бяха и представители на Украйна в Парламентарната асамблея на СЕ и които бяха дали зелена светлина за ратификацията. Но в деня на гласуването се сблъскахме с това непредсказуемо предизвикателство. 

-       Кои фактори направиха ратификацията възможна?

Обикновено при ратификацията на една конвенция се изисква да има проектозакон, който да я прилага. Но в случая не беше необходимо, защото украинският ЗДОИ всъщност бе изработен на базата на Препоръка 2002^[2] и на Конвенцията от Тромсо. Вторият фактор беше пиарът за нашата страна. За политиците е важно какви ползи могат да извлекат. Нека кажем, че за Украйна бе важно „продаването“ на тази история с влизането в сила на Конвенцията. В политиката това е нещо примамливо и парламентът прие идеята. Всъщност доста народни представители не се интересуват от Конвенцията по същество, но ги интересува да се чуват добри новини от Украйна. Те имат само обща представа по темата, но пък и един депутат не може да е експерт във всички сфери.

Когато говорим за застъпничество, апелът за ратификация беше подкрепен най-вече от редица НПО. Установихме директна връзка и с отговорните служители в министерствата. През последните две години се свързвах на всяка стъпка от процеса с Министерство на правосъдието и Министерство на външните работи. Дори опитах да стигна до президентската администрация. Разговорите започнаха с парламентарната Комисия по хуманитарни и информационни политики. Да кажем, че им „продадох“ идеята, че ратификацията ще се превърне във важен успех за Украйна и че той е лесно достижим. Парламентът започна да заседава в края на август и в началото на септември прати искане до Министерството на външните работи. Получи се добро съчетание на точните хора в точния момент. Важна бе и дългосрочната подкрепа от шведските ни донори SIDA, Internews, които ни дават ресурси за застъпническата ни работа. В момента в парламента имаме мнозинство от народни представители, обявили се в подкрепа на ратификацията, а парламентарната Комисия по хуманитарни и информационни политики се председателства именно от тях.

Незаменима бе и помощта от страна на Офиса на СЕ в Украйна и техния международен глас.

-       Кои бяха основните предизвикателства?

Основното предизвикателство беше непредвидимостта на парламента. Както видяхме през 2018, ние дискутирахме с депутатите, имахме зелена светлина от тях, но имаше и такива, които опитваха да спрат процеса. В деня на вота се свързах с някои членове на въпросната фракция и ги попитах какво се случва, а те отговаряха с общи приказки. Стана ясно, че проблемът не е в текста на закона, а заради предполагаемите им връзки с недоволни олигарси, за които вече споменах. 

-       Какви неконвенционални методи използвахте, за да убедите заинтересованите страни?

В Украйна имаме директен контакт с депутатите и правителствените органи. Можем просто да пишем на заместник-министъра по месинджър или да изпратим допълнителни аргументи на някой политик по време на важни дебати. Навярно защото Украйна е „фейсбук страна“. Всички обществени събития се случват във или чрез фейсбук. Няма нужда да ходиш в дадена институция, за да минеш през стотици процедури, особено ако си добре познат експерт в своята сфера. Влизаш във фейсбук и казваш: „Има един проблем, хайде да го разрешим“. Това е наша, украинска специфика, може би други страни нямат такъв бърз и неформален канал за комуникация, но той наистина забързва определени процеси.

-       Как възприеха ратификацията украинските медии?

Случи се в малко лош ден за нас - тогава президентът даде пресконференция по случай една година от встъпването му в длъжност. Това беше по-важната новина за страната, а и пресконференцията бе обявена само два дни по-рано. Разбира се, вестта за ратификацията се появи в новините, но не бе отразена, както ни се искаше. Надявам се на по-широко медийно отразяване, когато Украйна изпрати официалните документи в Страсбург. Или когато Конвенцията влезе в сила.

-       Какъв ефект ще произведе за Украйна ратификацията и последващото влизане в сила на Конвенцията?

За Украйна това е много важно застъпничество – да бъде приет законът е 10% от усилията. 90% от работата трябва да бъде свършена след това. Виждаме го в Закона за достъп до обществена информация. Борихме се за него близо 6 години, а все още работим по прилагането му, защото много проблеми все още са налице. 

Ние работим също за това ратификацията на Конвенцията да промени и украинското архивно законодателство, което е доста остаряло. Имаме немалко проблеми с достъпа до архиви и особено със сивата зона, която се получава при преместването на публични документи в архивите. Неясно е кое законодателство трябва да се прилага в този случай. Новият ръководител на Държавната архивна служба на Украйна сподели, че е нужно да бъде приет нов закон, за да бъде придвижена системата напред. Това, разбира се, може да се използва като аргумент да се използват разпоредбите на Препоръка R(2000)13 на СЕ^[3], според която законодателството за архивите следва да бъде синхронизирано със свободата на информацията и защитата на личните данни.

 

-       Очаквате ли Конвенцията да повлияе на практиките за прозрачност в Украйна?

 

От време на време има опити за изменения на ЗДОИ. Съществува риск те да бъдат използвани за негативни изменения, но от друга страна имаме  силно гражданско общество в тази област и ще блокираме, или поне минимизираме вредите, които биха възникнали. По-скоро се притеснявам за процесите във връзка със защитата на личните данни, защото изготвянето на проектозакони е недостатъчно прозрачно. Защитата на личните данни в Украйна най-вече се използва не за защита на данните, а за откази да бъде предоставяна информация. Това е и причината да не съм доволен от GDPR – не защото цели да защитава хората, а защото в страни като Украйна такива инструменти могат да бъдат използвани за ограничаване на достъпа до много видове информация. Смятам това за лоша политика от страна на Европа. Взимат се предвид страни със силна демокрация, които могат да осигурят адекватна защита на личните данни. Но при слаби демокрации и при едно добро разбиране на източноевропейската традиция на ограничаване на информацията (особено свързана с публични средства) следва да се прецени как точно ще проработят политиките за защита на личните данни. Притеснява ни и друг проектозакон – за държавната тайна, който, доколкото знам, сега се подготвя с инициативата на разузнавателните служби.

-       Той е свързан със защитата на класифицирана информация?

Да. Боя се, че техният законопроект не може да бъде синхронизиран със законодателството по ДОИ, а в една от допълнителните разпоредби, която видях, има опит да се класифицира информация относно хора, работили със съветските спецслужби. Понастоящем тя е отворена, но има опит за класифицирането ѝ чрез Закона за сектор сигурност, вместо чрез Закона за достъп до информация. 

-       Това са предизвикателства, пред които са изправени всички страни от бившия Източен блок.

Да, макар и с някои специфики в различните държави. Водещото и най-голямо предизвикателство в Украйна си остава независимостта на властите. Все още няма ясно решение на този проблем, а сегашният омбудсман не е толкова отстояващ позициите си, както предишният. Но да се създаде нов регулаторен орган (Бел.ред.: който да извършва контрол над прилагането на ЗДОИ) също е предизвикателство, понеже никой не знае как да го направи, а за да бъде създаден нов независим орган е нужно, както вече казах, да променим Конституцията. А това е труден и дълъг процес.

-       Какви биха били ползите от украинската ратификация за другите държави?

От нашия регион само Босна и Херцеговина, Унгария и Черна гора са ратифицирали. Словения само е подписала. Вярвам, че и България ще се присъедини към Конвенцията, тъй като има много за споделяне – добри практики, знание за правене на баланса на интереси, особено на границата между защитата на личните данни, свободата на информация и обществения интерес. 

                                 

[1] Дейвид Голдбърг е университетски професор и активист за достъпа до информация, а през 2016 директор на организацията “Кампания за свобода на информацията - Шотландия”.

[2] Препоръка (2002)2 на Комитета на министрите към държавите-членки относно достъпа до официални документи

[3] Препоръка R(2000)13 за Европейската политика относно достъп до архиви (на английски език)

                                

*Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа (CETS No.205) бе приета на 27 ноември 2008 от Комитета на министрите на Съвета на Европа (СЕ) и бе отворена за подписване на срещата на министрите на правосъдието в Тромсо, Норвегия, на 18 юни 2009, откъдето се нарича накратко „конвенцията от Тромсо“. Текстът на документа на английски можете да намерите тук, както и  неофициалния превод на български език, изготвен през 2010 от Програма Достъп до информация. 

Конвенцията ще влезе в сила на първия ден от месеца, следващ изтичането на период от три месеца след датата, на която 10 държави-членки на СЕ са изразили съгласието си да бъдат обвързани с конвенцията. До този момент тя е подписана от 18 държави, 9 от които са завършили процеса на ратификация: Швеция, Босна и Херцеговина, Естония, Финландия, Норвегия, Молдова, Хърватия, Черна гора и Литва. Новината за последния подпис дойде от Армения преди броени дни – на 24 юни 2020.

Досега България не е подписала Конвенцията, въпреки дългогодишните усилия на ПДИ в тази посока и въпреки изразената преди десет години готовност от страна на Парламента и на Министерството на външните работи да бъдат предприети стъпки в тази посока.

На 20 май 2020 на редовно заседание на Върховната Рада на Украйна 305 народни представители гласуваха за ратифицирането на Конвенцията. Това се случва две години след като международният документ бе подписан от Украйна. Отсега нататък предстои ратификацията да бъде подписана от украинския президент и впоследствие обнародвана. После следва физическа размяна на официалните документи между Страсбург и Киев.

През годините една украинска неправителствена организация активно се застъпваше за ратифицирането на конвенцията – „Център за Демокрация“ (CEDEM). CEDEM е тинк-танк, работещ от 2005 за развитието на гражданското общество в Украйна, насочвайки усилията си в сферата на независимостта на медиите, подкрепата на граждански платформи и изграждането на правова държава в Украйна.

Игор Разкладай е съосновател и експерт по медийно право в Центъра за Демокрация. Работи като експерт и в Реанимационния пакет от реформи – коалиция от водещи неправителствени организации и експерти от цяла Украйна, обединяващи усилията си за улесняване и провеждане на реформи за независима, демократична и правова Украйна.

 

Проектът Форум „Достъп до информация“ се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. 

Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции.